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天和PPP/

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【新闻】中国PPP实践获得好评——世界银行发布2018年度《政府和社会资本合作(PPP)基础设施采购


一、全球135个国家PPP制度和实践概览

《报告》指出,越来越多的国家和地区采用PPP模式开展基础设施项目,PPP模式被全球广泛接受和应用。《报告》所覆盖的经济体从2017年度的82个扩展到了2018年度的135个。《报告》从监管框架与机构设置、PPP项目准备、项目采购、合同管理、社会资本发起项目等方面,评价了全球PPP制度与监管的良好实践及发展趋势。

    (一)监管框架方面,70%的经济体对PPP进行单独立法。过去,PPP市场较为发达的经济体(多为英美法系国家)一般通过修订或扩展包括《政府采购法》等原有法律的方式对PPP进行立法。2016至2017年间,近半数经济体对PPP监管框架进行了改革,其中主流趋势是对PPP进行单独立法。大陆法系的经济体中,69%对PPP单独立法;东亚及太平洋地区的经济体中,73%对PPP单独立法。


图1:全球对PPP进行单独立法的经济体(按法系和地区)


(二)机构设置方面,81%的经济体成立了专门的PPP机构(例如PPP中心)。其中,88%的机构负责PPP能力建设和推广开发,85%的机构协助制定PPP监管政策和操作指引,80%的机构对项目提供技术指导,75%的机构有项目监管职能,59%的机构有PPP项目可行性审批的职责,4.9%的机构兼有采购主体的职责。

(三)项目准备方面,89%的经济体要求对PPP项目进行财政承受能力论证,80%的经济体要求对PPP项目进行物有所值评价。24%的经济体出台了财政承受能力论证指引,31%出台了物有所值评价指引。仅22%的经济体将准备阶段的项目关键论证信息在网上向大众公开,39%的经济体仅向项目投标人公开项目准备阶段关键论证信息。

图2:PPP项目准备阶段需完成的论证


针对PPP项目的财政管理,81%的经济体要求财政部在项目正式发起前对其财政支出责任进行审批,54%的经济体要求财政部在项目合同签署前对其财政支出责任进行审批。24%和36%的经济体针对PPP项目设置了特定的预算管理和会计核算办法。

图3:PPP项目的财政管理


(四)项目采购方面,采购阶段的透明度得分比准备阶段高73%,也远高于合同管理阶段。《报告》分析了各国PPP政策法规中关于信息公开方面的情况,形成透明度得分。项目采购阶段,不同收入经济体的透明度得分比较接近,而项目准备和合同管理阶段,不同收入经济体间尚有较大差距。

图4:各阶段PPP透明度得分(按不同收入群体)


各国采购阶段的信息透明度明显优于准备阶段和执行阶段。例如,在采购阶段,48%的经济体对合同文件进行公示;在准备阶段,22%的经济体对项目关键论证信息进行公开;在执行阶段,14%的经济体对绩效信息进行公开。随着互联网不断普及,世界银行对将PPP项目信息在网上公开这一做法给予充分肯定。

图5:PPP项目全生命周期信息公开情况


(五)合同管理方面,57%的经济体主要通过法律、43%的经济体主要通过合同条款实施监管。86%的经济体并未制定标准化PPP合同;85%的经济体对合同再谈判做了相关规定,55%的经济体要求实施机构以外的政府部门对再谈判进行审批;35%的经济体要求财政部对合同修订进行审批;88%的经济体对合同提前终止做了相关规定。

(六)社会资本发起项目方面。57%的经济体允许社会资本发起项目建议,33%的经济体通过法规或在实质上禁止了社会资本发起PPP项目,10%的经济体未对此进行监管。据世界银行PPI(Private Participationin Infrastructure)数据库统计,目前全球仅4%的项目由社会资本发起。由于国情不同,各地区对于社会资本发起PPP项目的政策差异较大。


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图6:社会资本发起PPP项目的监管框架(按地区)


二、中国PPP制度与实践处于全球中上水平

《报告》从PPP项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目四个方面,分47个小项对各经济体PPP政策制度和实践进行了打分,并按高收入、中高收入、中低收入和低收入经济体分成四组进行横向比较。总体而言,经济体的收入越高,PPP制度和实践的得分越高。在全球比较中,中国PPP制度与实践处于中上水平。具体评估结果如下:


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图7:PPP基础设施采购平均得分(按不同收入群体)


项目准备方面,中国得分61分。中国这项得分略低于高收入经济体平均得分(63分),高于中高收入经济体平均得分(48分)。略低的原因在于未将前期关键论证信息纳入PPP项目采购文件。与2017年度报告相比,中国这项得分从54分上升到61分,主要原因是新增了中央预算部门的核准要求,包括财政部出台了一系列防范化解重大风险的政策文件和对PPP项目入库进行财政承受能力不得超过10%的核查。

项目采购方面,中国得分82分。中国这项得分高于高收入经济体平均得分(77分)和中高收入经济体平均得分(64分),位居全球前列。主要原因是中国在政府采购方面实现了良好的信息公开,并出台了专门的PPP项目政府采购管理办法。与2017年度报告相比,中国这项得分从80分上升到82分。

合同管理方面,中国得分76分。中国这项得分高于高收入经济体平均得分(58分)和中高收入经济体平均得分(57分)。与2017年度报告相比,中国这项得分从58分上升到76分,主要原因是债权人介入权进一步得到市场认可。

社会资本发起项目方面,中国得分54分。中国这项得分低于高收入经济体平均得分(66分)和中高收入经济体平均得分(63分),主要原因是中国基础设施项目的规划几乎全部由政府主导,社会资本发起的PPP项目很少,且主要是存量项目。

《报告》指出,中国的PPP政策法规和制度体系建设总体良好,比2017年度《报告》的结果有进步,主要原因是:一是构建了良好的PPP制度体系,规范了物有所值评价、财政承受能力论证等关键论证的操作方法,制定了从准备阶段、采购阶段到执行阶段的信息公开制度,营造了良好的政策环境和公众监督环境。二是信息公开对PPP规范发展起到了积极作用。依托全国PPP综合信息平台,PPP项目信息和进展情况得以集中展示,实现了通过信息公开促进政府监管、市场发展和公众监督的作用。三是中央预算部门新增了核准要求,出台了一系列监管文件,加强了项目财政承受能力核查和规范性管理。

 

三、工作建议

结合世界银行《报告》,对当前我国PPP政策法规建设和规范实践提出以下建议:

一是加快PPP条例出台。解决政出多门的制度重叠(或冲突)和实践泛化问题,明确物有所值评价、财政承受能力论证的基础地位作用,为PPP市场防风险和可持续发展提供法律保障。

二是强化项目前期准备和程序规范。从制度层面完善前期论证的考核内容和程序,并与执行阶段的绩效考核相挂钩,建立全生命周期考核体系,真正实现物有所值。

三是强化项目后期监管。重视执行阶段的履约情况和风险控制,预先统筹定价调整、合同变更、争议解决、项目再融资等潜在风险点,出台项目绩效评价管理办法。

四是深化信息披露工作。采用共建共治共享方式,利用新的信息技术,进一步提高信息披露能力和水平,全面提升我国PPP市场的透明度和开放度。



来源:“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号