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天和PPP/

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【观点】王守清在清华PPP研究中心主办的《PPP条例》研讨会上的发言


王守清教授

清华大学建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家

  

前面各位专家提了很多很好的建议,我同意绝大多数的观点,但有些我不完全认同,因为是从其各自角度提的,有“屁股决定脑袋”的问题。在具体回答这次研讨会的6个问题之前,我先说几个重要的观点铺垫一下,后面再很快过一下6个问题。


王守清重要观点


学术与国际惯例:


我和宋金波教授是学术界一辈子都研究PPP的,对国内外PPP算比较了解,也比较中立。中国实务界对PPP的认识,有一些过去几年都错了,加上其它各种原因,实操也错了,导致去年下半年以来有关政策的出台规范清理整顿PPP,而且新政策基本上都是按照国际惯例去改进的。


说到国际惯例,不是说不尊重中国现实,但国际惯例由从发达和发展中国家PPP实践中提炼出来的,也就成为学术或理论强调的东西。为什么我们中心要编写国际系列PPP丛书(我每本都审读了),并送给大家已经出版的这四本书,就是希望大家(含我)能复习和了解,不管全世界怎么做,PPP还是有共识的,这就是国际惯例和经验,学习就是为了避免重复犯他们已经犯过的错误。


PPP的定义与原则:


全世界至今对PPP都没有统一的定义,但学术界和国际上PPP做得好的国家的实务界都认为,好的PPP必须符合四个原则,我一直在宣传,但似乎还没有被国人完全接受或应用。


第一,真正的风险分担,因为每一方的能力不同,特别是风险控制力和承受力,哪一方对哪个风险最有控制力就去控制该风险,才有谈判的规则,才有可能实现物有所值。



第二,明确的产出要求,如果招标谈判签约时政府不说清楚,投资者就可能投机,政企双方就会有很多争议。


第三,全生命期集成,如果政府分别找企业做设计、建设和运营,是分阶段交付,但因政府不懂专业,很难协调好,如果交给国营企业去做,又是用别人(纳税人)的钱给别人(公众)干事,很多情形下效率不高,这就是传统模式的缺点;如果政府把公共项目授权投资者出钱、借钱、建设和运维,如果所提供的公共产品/服务符合政府的产出要求,政府支付或使用者支付;若不符合要求,政府或使用者就拒绝支付,因此,投资者一定要好好干,这就是管理和激励制度的变革。当然,目前中国几乎没有任何企业具备这个全过程能力,故需要组成联合体,中标后成立项目公司去单点对政府负责。


第四,回报与绩效关联,投资者提供的公共产品/服务必须达标,不达标就肯定倒霉,回报高低则跟市场竞争和投资者自身效率有关。




有限追索项目融资:


对投资者而言,PPP项目的风险很大,风险分担与隔离非常重要,故涉及一个核心概念,即项目融资(通过项目去融资),理解了项目融资,6个问题中有些就很容易有答案了。


第一个要素是要看PPP合同期内项目本身的收入是不是足够,这个收入可以来自使用者,也可以来自政府;如果来自使用者不够,就需政府补贴,政府不补贴,就必须给其它资源补偿;如果不能向使用者收费,就需要政府支付,这是项目的财务测算问题。而且,项目融资是由投资者中标后组成的项目公司单点对政府负责,要实现有限追索,即把项目/项目公司的风险与投资者母公司隔离,因此,投资者肯定是要追求出表。


另外,政府更应管的是结果,而不是按传统模式太管过程,因为PPP是让企业负责全过程并承担相应大量风险,政府就应把有关控制力让渡给企业。除了项目的期望收入和企业的控制力,项目融资的另一个要素就是项目的产权归属问题,根据不同类型项目,有的不能给企业产权,有的能给有限产权。


项目融资的第三个也很重要的要素就是合同,而且不是政府和项目公司之间的一个合同,还有项目公司股东之间、项目公司与一系列干系人(金融机构、承包商、供货商、保险公司等)之间的合同。而且,为了帮助项目公司去融资,而政府没有给项目公司项目产权去抵押的话,政府就应给债权人直接介入权,等等,目前国内尤其缺乏这个直接介入权。


总之,如果项目期望收入足够(如覆盖所有建运维、资金成本和利润税收等的120%或以上)、投资者出的项目资本金足够(如达到总投资的20%以上)、参与项目的相关企业能力强、所有的合同签得好,是可以实现有限追索项目融资的,这就是国际惯例。



PPP的伙伴关系:


刚才提到控制力,有些控制力让渡给企业后如何保证政府在合同期内的控制力,也是PPP的核心之一。如果应用PPP让社会资本出钱借钱去干项目,但政府还是按传统的行政干预方法去管就麻烦了。政府对PPP项目的控制力,除了适用于所有模式公共项目的宏观法规政策,最主要的,一是通过合同约定,至于叫特许经营还是PPP,无所谓,关键看合同,这是商业的方法。


PPP合同期长达十几二十年,不可能很完备,故政府的控制力还可以通过政府在项目公司中占股份而实现,有了股份就有知情权和参与公司治理权,也可以约定一票否决权,但原则上是不能干预投资者的具体经营,这还是商业的方法。总之,用商业而非行政的方法去保证政府的控制力,这就是第三个P的本意,Partnership(伙伴关系)。


PPP条例的重中之重


2014年力推PPP四年多的实践证明(我特别不愿意说这点,怕得罪有关部委),前面一个专家也提到,就是这次条例必须解决的:各相关部委的责权利划分,如果不解决,条例出来也没有什么太大的作用。我基本同意前面专家的话,实施PPP,不发挥专业部委的作用,让管钱的管项目确实容易出问题,但管钱的必须有一票否决权,否则PPP必然造成地方债,因为地方政府更多是短期政绩目的,投资者也都是短期目的,这与PPP重视长期的思想和中央的PPP改革方向也是背离的。


六个问题的探讨


有了前面的几点铺垫,现在很快过一下研讨会6个问题,很容易得出的。


  • 问题1,我上面的发言已经大概回答了。从我国PPP的目标而言,第一还是解决供给问题和地方债问题,第二是解决效率问题,这两个问题不能解决,推广PPP没有太大意义,额外的第三个,是为了落实中央“一带一路”战略,通过国内推广PPP的过程,打造我国大企业(不管是央企国企还是民企)的综合能力,能按国际惯例“走出去”实施PPP。如果在国内不规范做,还把国内不规范的做法带出去,很可能血本无归。我有时讲课开玩笑说,我这个群众的政治觉悟还比官员和央企国企的高管还高,至少对中央推广PPP的目的理解更到位。至于PPP适用项目的范围和特征,我新浪实名微博转发过国际上的一个表格,就4个特征对不同类型项目分别打的分,分数越高的项目类型越适用PPP。



  • 问题2,特许经营和PPP的关系,PPP推广都4年了,我觉得现在还纠缠于这个问题没有太大意义。其实,这是不同阶段的不同用词,国内外几十年实践发展下来,PPP已是一个广义概念,当然,也有狭义PPP的概念,政府在项目公司中占股份,但也不是必须的;特许经营本身的内涵也在变化,前面有专家提到,因为公共产品/服务提供的终极责任是政府的,即使不向使用者收费,也要走流程,也有特许的意思,而不是说向使用者收费才是特许;还有经营的内涵也不再是狭义的,向使用者收费是经营,向政府收费也是经营啊。因此,建议条例回避这个问题,就强调广义PPP,包含特许经营等各种模式,其它细节留在PPP合同中约定。至于合同属性,仍按去年的PPP条例(征求意见稿)重点考虑引起争议的原因去分别处理即可,如果非要说属性,我赞同一分为二。


  • 问题3,我也觉得应该回到我国的基本建设程序,2014年4月的第一次PPP沙龙时我就明确提出了“PPP五步曲”:


    发改委和行业主管部委负责项目规划和可研审批与立项,一个项目没有决定要做之前,就不要讨论是否PPP的问题,这是第一步




    第二步,一个项目是否用PPP,要做模式比较,而物有所值不仅仅是一种方法,更重要的是一种理念,就是要比较,哪种模式更好就用哪种,因为各种模式有各自的优缺点;如果政府没有钱,而项目必须上,就应允许政府在一定前提下借钱(现在是把这条路堵太死了),当然也可以考虑PPP,但如果PPP还不如政府借钱做得好,就不用PPP;政府有钱也不一定就用传统模式,要看是不是PPP更好。去年7月底PPP条例(征求意见稿)出来时,我们清华PPP研究中心组织的研讨会上我也提过这点。总之,物有所值的理念必须有,至于用什么评价方法是另一回事,但条例不会写到方法这个层面这么细,但理念必须有。




    过去几年把地方政府的其它路全堵死了,变成只有一条PPP路,这是不对的。我说过多次,全世界PPP做得最好的几个国家中,PPP项目只不过是公共产品的10%-20%,中国再怎么特殊也就30%左右。如果一个项目决定要PPP,就要看是使用者付费还是政府付费,这是第三步,这就是财政承受力问题,是财政系统的权力,只要政府支付不起(加上该PPP带来的溢价财政收入),就一票否决。




    第四步是招标评标怎么选择适合投资者的问题,必须考虑全过程能力,一个企业不行,就组成联合体,前面提过。




    第五步是监管与支付问题,前面也提过,这一点政府这一两年开始重视了,这是很对的。


  • 问题4,《招标投标法》与《政府采购法》,确实这两个法用在PPP项目都有不足,但这两个法的层级比PPP条例高,条例只能从现有的招标投标法和政府采购法中看能不能找到一点空间,用条例解决存在的问题。当然,如果以后能出《PPP法》,则可以列明:如果本法与别的法冲突,以本法为准。


  • 问题5,股权能不能转让和转让条件,2014和2015年发改委法规司负责基础设施和公用事业特许经营立法时开了很多研讨会,有很多争论但还是有共识(建议调出当初的会议纪要看看,很有价值):


    股权转让问题,PPP项目可分成建设期和运营期,建设期中实质控制股东不能转让股份,因为没有建成的设施没有什么价值的,也没有任何收入,如果允许转让,对政府和放贷银行风险太大。国际上的项目融资,银行是要求投资者在建设期提供完全追索或完工担保的;建成之后,实质控制股东特别是工程公司股东,则有不能转让股份的锁定期,过了锁定期可以转让,但必须获得政府同意,也有追加其它限制的,如核电PPP,可能要求工程公司股东合同期内都不能转让股份或转让后必须有最低股份保有额;另外,如果是转让股份给散户投资者,也会有上限约束。


    运行期中的实质控制股东如设备供应商和运营商也要有限约束。但不管是建设期还是运营期,财务投资者或金融机构的股权或债权转让就不必施加太多约束,只要能找到接盘者即可。这样,如果我们国家PPP数量到了一定的规模,就可以发展二级市场,项目稳定了,投资者只要能找到更便宜的钱来替代之前更贵的钱就行了,这就是二次融资或再融资,当然还有主动或被动一说。


    英国早期的PPP项目二次融资出了一个争议,因为项目建成后风险降低,投资者做了二次融资,有比较多的超额收益,引起了是否暴利和是否该分享的争论,最后的共识是,因为投资者是用公共产品/服务获得的超额收益,所以政府要代表公众分享一部分才更公平。


  • 问题6,SPV相关的,我前面说过项目融资的概念,投资者必须做到风险隔离,如果不能实现风险隔离,也可能把央企坑死,特别是对外PPP项目。



其他几个问题




还有几点看法,我觉得对PPP很重要,顺便也提一下。


实施一个PPP项目时,应从六个方面去评估:


  • 第一是法律法规可行性,这个不必多言,制定PPP条例正是为了解决这个问题。


  • 第二是项目可行性,除了传统模式要评估的规划、经济、环保等可行性,PPP最相关的是财务、合同、社会、配套等可行性。


  • 第三是可融资性,包括两方面,一是投资者自己有没有钱和能不能找到志同道合的投资者一起出钱(股权投资),二是能不能借到钱(债权融资)。政府选择社会资本时一定要看投资者的投融资能力,对资本金和贷款不能如期到位的中标者要惩罚,过去几年很多政府被中标者资金不能到位而拖延;投资者投标时也要量力而行、要事先跟各潜在放贷方沟通放贷条件,确保中标后投资融资不出问题。


  • 第四是可负担性,如果是政府付费或补贴,重点看政府的财政承受力和信用;如果是使用者付费,重点看市场需求和使用者支付意愿与能力,即定价与调价问题。市场需求风险的分担,国际趋势是越来越多地推给投资者,而不是政府完全承担,这样做的好处是投资者会更慎重选择项目,避免政府一厢情愿的政绩或无效益PPP项目的滥上。当然,从投资者角度而言,如果销售渠道是政府控制的,如电网水网,政府就必须担保电厂水厂的最低购电购水量,但厂网打包的电厂水厂项目,政府就不一定担保最低购买量,但必须给投资者垄断性/排他性,市场需求风险就主要由投资者承担了。对文旅、产业新城等PPP项目,政府是不太可能给投资者担保市场需求的,投资者若没有能力把市场需求做起来,投资就可能失败。说到定价与调价权,不少人的理解也是错误的,公共产品/服务向使用者收费的定价/调价是政府及其立法机构的权力,任何与政府谈使用者付费PPP项目的定价/调价都是试图抢夺政府及其立法机构的权力,跟政府不能这样谈,而应跟政府谈"协议价格(含根据通货膨胀等的调价)+多退少补"机制,即向使用者收费的价格仍由政府决定,如果双方约定协议价格是6块钱,但政府决定投资者只能向使用者收4块钱,则政府补贴2块钱;如果政府决定向使用者收8块钱,投资者多收的2块钱就必须还给政府;政府付费的PPP项目就是双方谈"影子价格(含根据通货膨胀等的调价)"机制。


  • 第五是可执行性,两个方面,一是所有涉及政府审批的各种风险,包括同级其它部门和上级政府的审批,必须政府负责,故联评联审方法就比较合适,但目前地方上很多都是让投资者去找各个政府部门跑流程,效率极低;二是项目公司必须有全过程全方位的能力,如果投资者自己没有能力,就必须有集成能力,例如财务投资者若主导PPP项目,自己不一定会干什么,但是要能管分包商供货商等其他人干好,项目出了问题还是自己要负责,对政府负责。


  • 第六是可监管性,这是基于绩效指标和产出要求的,如果不说清楚,监管就没有依据,而且监管并不仅仅是政府实施机关的事,还有相关政府部门在传统模式下的监管、社会公众特别是使用者参与的监管,太专业的方面,政府还可以委托独立第三方代表政府监管。


总之,前面提到的PPP的四个原则和6个评估方面,是PPP最重要的方面,PPP条例最好能体现,其它方面则是细节问题,PPP条例可能不会涉及到,可以留待以后的PPP相关政策、指南、手册和示范合同等明确。


为了参加今天下午的研讨会,我昨天还专门把我自己过去有关PPP立法的论文复习了一遍,发现我的观点没有多少变化,而且我这四年来一直在基层跑,接触了PPP的各方,了解现实中各方面情况,估计这就是我前面提到的,学术界最中立,更强调国内外实践的经验与共识,故更经得起时间考验。


谢谢各位!


来源:清华大学PPP研究中心